REFORMA DEL SISTEMA DE INTELIGENCIA: UNA INCANSABLE NECESIDAD EN SUDAMERICA @Uliman73

Las reformas son una necesidad clara dada por la simple evolución del humano. No solo evolucionan los sistemas políticos, los órganos de gobierno como lo son las Agencias de Inteligencia sino también los sistemas empresariales. Tal vez en la economía de mercado las empresas están más dispuestas a la reforma y transformación porque si no lo hacen queden fuera del juego, como reza el refrán Criollo (Argentina) “cocodrilo que se duerme amanece billetera”. Sin embargo, hemos sido testigos que las  reformas en los Sistemas y Agencias de Inteligencia en Latinoamérica y lo que es la Europa del Sur y del Este han sido reformas algo caóticas cuanto menos.

Evaluar y comparar modelos de Agencias de Inteligencia es algo arduo, partiendo de la premisa que toda su actividad esta signada por el secretismo, la desinformación y la contrainteligencia. No obstante, los sistemas de inteligencia en diferentes países emprenden un conjunto similar de misiones y funciones. Ellos varían en términos de efectividad y legitimidad según la institucionalidad historia, cultura política, poder y riqueza relativos de cada país.

La forma distintiva de cada país de organizar su Sistema Nacional de Inteligencia (SIN) puede indicar una mayor o menor adaptabilidad y resiliencia para afrontar los retos estratégicos actuales y futuros. Sin perjuicio de esto veremos que las Reformas son y serán necesarias, y que no en todos los Países, pese a la misma necesidad (generar Inteligencia), se afronta de similar forma, aunque veremos que todos tienden a tener como ejes indispensables la democratización y la rendición de cuentas.

Quo vadis

La reforma de la Inteligencia (Icia) es un elemento central de las democracias modernas, pero con frecuencia se tiende a relegarlo a un segundo plano. Esto se debe, en parte, a una aversión reflexiva a lo que comúnmente fue el legado más brutal de los regímenes dictatoriales en Latinoamérica. Las poblaciones en transición tienden a favorecer la destrucción de los aparatos de Icia, y no su reforma.

Por ejemplo, en las transiciones poscomunistas en Europa Central y Oriental, las prioridades en competencia también desviaron la atención de la reforma de Icia, ya que las instituciones políticas, económicas y de seguridad de otro tipo experimentaron cambios simultáneamente. El personal de enlace enviado a la región eran los principales responsables de obtener información útil para sus países. Si la información fluía de manera satisfactoria, la consecuencia no deseada fue un espíritu claramente anti-reforma impulsado por la lógica: "Si no está roto, no lo arregles".

La Icia precisa es esencial para identificar los riesgos para el proceso de reforma más amplio. Los SIN Occidentales han visto los Servicios de Icia en los Estados reformados como oportunidades tácticas y fuentes de Icia, más que como objetivos de reforma en el contexto de una agenda de reforma más amplia. Las sensibilidades inherentes a la recopilación de Icia en Estados con una historia reciente de Gobiernos Corruptos e Inescrupulosos hacen que la relación entre los Servicios de Icia y la sociedad civil sea crucial para que los Servicios de Icia sean efectivos y jueguen un papel positivo en post del Estado y sus Ciudadanos.

Los modelos occidentales de supervisión y rendición de cuentas de la Icia tienden a ser poco adecuados en Estados sin tradiciones desarrolladas de gobernanza democrática y las debilidades en una cultura política más amplia significa que estos modelos no son efectivos para otorgar legitimidad popular a los SIN. Por tanto, es necesario identificar modelos alternativos para estructurar la relación entre los SIN, el Parlamento, el Ejecutivo y la Ciudadanía.

A pesar de que la actividad de Icia es considerada como la "segunda profesión más antigua" del mundo, los SIN fueron uno de los últimos componentes del Estado moderno en ser instituidos formalmente. Esta paradoja subraya la naturaleza informal y secreta de lo que es esencialmente una tarea impulsada por el profesionalismo. Las características de la informalidad y el secreto reforzaron la tendencia de los cuerpos de inteligencia a operar dentro de límites establecidos principalmente por su efectividad relativa, sin obstáculos por mandatos restrictivos o regulaciones claras. El potencial de abuso siempre fue inherente a poderes discrecionales tan amplios.

La necesidad vital de Icia y la naturaleza a menudo secreta de la recopilación de Icia hacen que la eficacia y el control de los SIN sean dos de los desafíos más importantes que enfrentan todas las Democracias. Al carecer de SIN efectivos, un Estado no puede anticipar, prevenir o protegerse contra las principales amenazas a su Seguridad Nacional₁. Cuando se carece de control, la actividad de Icia no puede dirigirse para que sirva a intereses nacionales legítimos, las libertades civiles se ponen en peligro y la democracia misma puede verse socavada₂.

Hasta fines del siglo XX, las reformas eran una preocupación interna de los respectivos Servicios, al igual que la supervisión y el control de las actividades de Icia eran monopolio del Ejecutivo. Ni la reforma ni el control se consideraron un tema apropiado para la discusión pública. La supervisión legislativa, la esencia del control democrático, estuvo completamente ausente incluso entre las democracias consolidadas; virtualmente no se aplicaron estándares de responsabilidad democrática a la Icia más allá del ejercido por los ejecutivos elegidos democráticamente a quienes los Servicios estaban subordinados. Como resultado, los SIN disfrutaron de un grado extremadamente alto de autonomía operativa en el ámbito de la Seguridad Nacional.

Esas autonomías conllevaron a abusos sobre la Ciudadanía y en otros casos sobre los sistemas democráticos, esto se dio tanto en América como en Europa₃. Estos abusos generaron escándalos que terminaron provocando la creación de los Comités de Inteligencia en el Congreso con la participación en ambas Cámaras, cuya finalidad era la de garantizar que los abusos no pudieran perpetrarse tan fácilmente en el futuro₄.

Un dato que es relevante tener en cuenta, es que las reformas resultantes se llevaron a cabo en un entorno de seguridad relativamente benigno. La consecuencia general en la mitad norte de Europa fue la creación de varios órganos de supervisión, principalmente legislativos, con derecho a los niveles de información necesarios que les permitirían controlar mejor los órganos de inteligencia, entre ello está el control de gastos.

Un dato más que de color de relevancia, es que la onda de las reformas de los SIN no llegó a las costas de todos los Estados democráticos. Afectó principalmente a los servicios de América del Norte y del norte de Europa, y apenas a los servicios del sur de Europa. En 2004, la supervisión parlamentaria de la inteligencia estaba prácticamente ausente en Francia y era marginal en Grecia, Italia, Portugal y España₅.

Lo que aconteció o acontece en Latinoamérica es un capítulo aparte. Si bien es cierto que muchos países de la Región hicieron cambios sustanciales, como lo fue en su momento la Ley N° 25.520 de la República Argentina donde se sientan las bases para el Control Parlamentario, o en la Ley 27.479 de Perú donde disponía de un claro concepto de profesionalización aún para el máximo nivel de conducción Política (ambas leyes luego fueron modificadas y en el caso de Perú se quitó el requisito de profesionalización de las autoridades políticas), y para ser honestos similares casos se han dado en Chile, Paraguay, Bolivia, Brasil y Colombia entre otros, tampoco es menos cierto que del papel a la efectiva aplicación de las reformas no se han dado pasos concretos hacia lo escrito y al espíritu de las leyes. Lamentablemente en algunos países de la Región que poseen débiles Instituciones Democráticas y/o Ejecutivos altamente corruptos, han continuado usando los SIN como un elemento de control para subyugar a opositores o garantizar cierta impunidad en sus agendas.

Sin perjuicio de ello, las tareas centrales que traía esta onda de reformas de la actividad de Icia fueron la de establecer un control civil efectivo sobre los SIN, reducir el papel de los SIN en áreas que no les son propias y garantizar el respeto de los derechos civiles. El consenso generalizado sobre la necesidad de una reforma sustantiva para permitir una supervisión democrática real estuvo acompañado de un consenso similar sobre la necesidad de contar con SIN altamente competentes y profesionalizados. Los objetivos de los reformadores eran reestructurar los marcos legales y de supervisión, los órganos de Icia y los procedimientos y prácticas de Icia en plena conformidad con los principios democráticos y de tal manera que mantuvieran su eficacia. La supervisión democrática y la eficacia operativa se mantuvieron como objetivos de igual valor, incluso si la eficacia no era un elemento explícito del proyecto de reforma.

Luego de los atentados del 11-S, como así también los conocidos como 7-J y 11-M, trajeron aparejados nuevas reformas, las que se centraron más en la eficacia y la coordinación funcional que en el control per se. La fuerza impulsora detrás de estos cambios fue el reconocimiento que la lucha contra las nuevas amenazas del terrorismo y las actividades por las que se financia (tráfico de drogas, lavado de dinero y crimen organizado) requería una comunicación, cooperación e intercambio de Icia entre agencias muy mejorada en el ámbito nacional. e internacional. Mas cercano en el tiempo la explosión de las nuevas tecnologías, IoT e Inteligencia Artificial entre otras, generan un espacio para un nuevo upgrade de los SIN.

Cerrando ideas

Hace pocas semanas atrás compartí con ustedes un artículo en cual veíamos cómo será la Icia Estratégica del futuro, por lo que vemos que la evolución en las áreas de Icia no es algo distinto a la vida de toda organización, por lo que hablar de reformas no debiera de ser algo malo o traumático, siempre que la misma sea en interés del bien común y llevada a cabo en forma profesional y dentro de gobiernos democráticos consolidados.

En términos mas técnicos, la Icia debe trabajarse y examinarse en términos de redes en los tres “actores” principales: Estado, Empresa y Comunidad. Esto constituye un gran desafío a las nociones convencionales de democratización. Solo el Estado puede asegurar los recursos adecuados y proteger el interés público en general en asuntos de Seguridad Pública e Icia. Hay dos aspectos clave para esto: control y supervisión. El control se refiere a la relación de gestión entre los Ministros o funcionarios políticos designados por el Ejecutivo y los SIN integrados por los profesionales / personal de planta de las Agencias. La tarea es asegurar que los SIN no se conviertan en apéndices del partido político gobernante (como sucede en los regímenes autoritarios y/o corruptos) ni tan autónomas de los funcionarios electos y responsables que se conviertan en "Estados dentro del Estado". Se requiere legislación para definir los mandatos, poderes, presupuestos de las Agencias y los procedimientos mediante los cuales se pueden autorizar medidas encubiertas.

Las comisiones parlamentarias bicamerales son un elemento central de casi todos los nuevos sistemas desarrollados en los últimos treinta años. Sin embargo, algunos son apenas más que simbólicos dada su falta de recursos y poderes para realizar investigaciones. Los jueces tienen un papel permanente en algunos países, por ejemplo, al autorizar la vigilancia encubierta o la revisión post hoc de la misma. Pero su participación suele ser ocasional a través de casos legales o investigaciones sobre controversias específicas. Otro tipo de supervisión externa proviene de organismos especializados como el Comité de Revisión Holandés de los Servicios de Inteligencia y Seguridad y el Comité de Revisión de las Agencias de Inteligencia Permanente de Bélgica. Sin embargo, si la supervisión es solo externa, es muy posible que fracase porque es fácil para los profesionales ver a los jueces y parlamentarios como una interferencia que "no saben nada". Como resultado, una reforma real a las culturas y prácticas organizacionales requiere métodos complementarios tanto dentro del órgano de control como de la propia agencia.

Ciertamente las reformas son necesarias, sea porque los SIN no han acompañado los crecimientos democráticos o porque no son técnicamente competentes para enfrentar los desafíos que le son propios para garantizar el porvenir y seguridad de su Ciudadanía y Estado. Sin embargo, una reforma no implica que los SIN donen Televisores a comedores sociales, aunque podrían hacerlo, pero de ninguna manera ello garantiza democratización o reforma alguna. Las reformas de los SIN en la Latinoamérica son necesarias, aunque en muchos casos son mas un eslogan de campaña que una realidad, y terminan siendo lo mismo que antes, como diría la abuela “a la mona por mas que se la vista de seda sigue siendo mona”, por lo que las Reformas siguen siendo una necesidad y una deuda para las democracias de la Región

SDG

Referencias

1. Elizabeth Rindskopf Parker, The American Experience: One Model for Intelligence Oversight in a Democracy (Cambridge, MA: Harvard University, Project on Justice in Times of Transition, 15 de octubre de 2001), p. 1.
2. Intelligence Services and Democracy, Working Paper Series No. 13 (Ginebra, Suiza: Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas, abril de 2002), págs. 1-2.
3. Athan Theoharis, Spying on Americans: Political Surveillance from Hoover to the Huston Plan (Filadelfia, Pensilvania: Temple University Press, 1978). Las reformas introducidas como resultado de abusos se describen en John T. Eliff, The Reform of FBI Operations (Princeton, Nueva Jersey: Princeton University Press, 1979); y Loch K. Johnson, America's Secret Power: The CIA in a Democratic Society (Nueva York, NY: Oxford University Press, 1989). especialmente págs. 133-255.
4. Johnson, America's Secret Power , y Glenn Hastedt, ed., Controlling Intelligence (Londres, Reino Unido: Frank Cass, 1991).
5. Alain Faupin, "Reform of the French Intelligence Services After the End of the Cold War", documento presentado en el taller sobre "Supervisión democrática y parlamentaria de los servicios de inteligencia", Ginebra, Suiza, 3 a 5 de octubre de 2002, Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas, págs. 6-10; y Jean-Paul Brodeur y Nicolas Dupeyron, "Democracy and Secrecy: The French Intelligence Community", en Jean-Paul Brodeur, Peter Gill y Dennis Tollborg, eds., Democracy, Law, and Security: Internal Security Services in Contemporary Europe (Burlington, VT: Ashgate, 2003), págs. 19-23.